Abstract

Abstract

The pharmaceutics, as well as public health in general, was not a top priority area of government funding during the reconstruction period in the USSR. The search for resources to solve public healthcare and public drug supply problems and the objective to overcome the deficit of drugs led to some radical changes in the pharmaceutical sector: introduction of economic accountability, changes in the terms of trade in pharmaceuticals, centralized management of the pharmaceutical industry and heavy regulations, improving the quality control over manufactured pharmaceutical products.

Full Text

50 6• 2018 МЕНЕДЖМЕНТ Е.В. ШЕРСТНЕВА, к.и.н., ст.н.с. отдела истории медицины и здравоохранения ФГБНУ «Национальный НИИ общественного здоровья имени Н.А. Семашко» 10.21518 / 1561–5936–2018–6-50-53 Государственная политика в фармацевтической сфере в СССР в 1930-е годы В годы реконструкции в СССР фармацевтическая сфера, как и здравоохранение в целом, не являлась приоритетной с точки зрения государственного финансирования. Поиск ресурсов для решения проблем здравоохранения и лекарственного обеспечения населения и задача преодоления дефицита медикаментов обусловили радикальные преобразования в фармацевтической сфере: внедрение хозрасчета, изменение условий торговли лекарственными средствами, централизацию управления фармацевтической отраслью и жесткую регламентацию, совершенствование контроля качества выпускаемой фармпродукции. Курс на социалистическую рекон‑ струкцию народного хозяйства, взятый в СССР в конце 20‑х гг., вызвал отток бюджетных средств на развитие объектов индустриали‑ зации и определил финансирова‑ ние по остаточному принципу всей социальной сферы, в том числе здравоохранения. В условиях поиска дополнительных источников дохода для нужд здравоохранения, а также путей решения проблем лекарствен‑ ного обеспечения населения фар‑ мацевтическая сфера попала в поле зрения властей и стала объектом серьезного реформирования. SUMMARY Keywords: pharmaceutical industry, public drug supply, People’s Commissariat of Public Health of the RSFSR, People’s Commissariat of Public Health of the USSR, reconstruction period T he pharmaceutics, as well as public health in general, was not a top priority area of government funding during the reconstruction period in the USSR. The search for resources to solve public healthcare and public drug supply problems and the objec‑ tive to overcome the deficit of drugs led to some radical changes in the pharmaceutical sector: introduction of economic accountability, changes in the terms of trade in pharma‑ ceuticals, centralized management of the pharmaceutical industry and heavy regulations, improving the quality control over manufactured pharmaceutical products. E.V. SHERSTNEVA, PhD in history, Senior Research Fellow of the Department of History of Medicine and Public Health of the Semashko National Research Institute of Public Health STATE POLICY IN THE SPHERE OF PHARMACEUTICS IN THE USSR IN THE 1930S Ключевые слова: фармацевтическая отрасль, лекарственное обеспечение, Наркомздрав РСФСР, Наркомздрав СССР, период реконструкции В 1930‑е гг. именно в фармацевти‑ ческой сфере стали наиболее актив‑ но внедряться принципы хозрасче‑ та. В 1931 г. в составе НКЗ РСФСР было образовано Государственное аптечное объединения (РАПО). Согласно постановлению Экономи‑ ческого Совета от 27 августа 1931 г., оно создавалось с целью «улучше‑ ния медицинского снабжения, регу‑ лирования и оказания техническо‑ го содействия производственной деятельности аптекоуправлений и медторгов». Действовало объеди‑ нение на принципах самоокупа‑ емости. В его состав были вклю‑ чены фабрика «Аптечная упаков‑ ка», Аптекобюро при НКЗ РСФСР, производственные предприятия института Охматмлада НКЗ РСФСР, Центральная аптечная опытная станция, а также республиканские, краевые, областные аптекоуправле‑ ния и медторги [1]. В 1935 г. в ходе реформирования структуры НКЗ РСФСР на базе РАПО было создано Главное аптечное Государственная политика в фармацевтической сфере в СССР в 1930-е годы управление, в ведении которого состоял уже целый ряд хозрасчет­ ных предприятий: трест лекарствен‑ ных совхозов (Лексовхозтрест), к онтора по снабжению хими‑ ­ ко-фармацевтическими изделиями (Химфармоторг), контора по снаб‑ жению мединструментарием и обо‑ рудованием (Медоборудование) и контора по снабжению медучреж‑ дений инвентарем (Росмедснаб) [2]. Все республиканские, краевые, областные, городские аптекоуправ‑ ления стали хозрасчетными отде‑ лениями ГАПУ. Их прибыли направ‑ лялись в местный бюджет и должны были расходоваться на развитие аптечного хозяйства и медицин‑ ской промышленности [3]. Преобразования в управлении сопровождались резким измене‑ нием правовых основ торгового оборота лекарств. В 1935 г. вышло постановление «О торговле меди‑ каментами», в соответствии с кото‑ рым вся оптовая и розничная тор‑ говля медикаментами и прочими аптекарскими товарами стала осу‑ ществляться по единым правилам только аптекоуправлениями союз‑ ных республик и их предприятиями (складами, аптеками, магазинами сангигиены). Право самостоятель‑ ной закупки медикаментов у пред‑ приятий получили лишь НКоборо‑ ны, НКВД и НКПС, ветеринарные управления Наркомзема и Нарком‑ совхозов. Таким образом, торговля была централизована и полностью взята под государственный кон‑ троль, частное предприниматель‑ ство в этой сфере, допущенное в годы НЭПа, полностью исклю‑ чалось, что отвечало стратегии утверждения государственного сек‑ тора в экономике. Важнейшим нововведением было то, что прекращался существо‑ вавший ранее бесплатный отпуск лекарств по рецептам, при этом стоимость продукции уменьшалась в 2–3 раза, устанавливалась средняя цена рецепта (лекарства) в размере 90 коп. против прежних 3 руб. Роз‑ ничная цена определялась единым прейскурантом. Изменение условий и правил торговли медикаментами должно было, как предполагалось, обеспечить накопления в сумме 120 млн руб., из которых большую часть – 93 млн руб. (77,5 %) – пла‑ нировалось направить на повыше‑ ние заработной платы медицин‑ ских и фармацевтических работ‑ ников [4]. Еще одним источником доходов стали торговые надбав‑ ки, которые были установлены для аптекоуправлений при оптовой реализации аптекарских товаров, в том числе лекарственных средств (20 % от отпускных цен промышлен‑ ности), больничного и аптечного оборудования (10 %) [5]. Со време‑ нем сфера приложения доходов аптекоуправлений еще более расширилась. Так, в 1937 г. Нар‑ комздрав РСФСР обязал их отчис‑ лять часть средств на развитие родильной помощи, потребность в которой резко возросла после запрещения аборта в 1936 г. [6]. Такая практика не способствовала росту числа аптек. Нарком здравоохранения РСФСР Г. Н. Каминский разъяснял, что новая система устанавливала твердый порядок хозрасчетных взаимо­отношений лечебных учреж‑ дений с аптеками, она должна была «ликвидировать распределенческие методы работы с их неизбежным затовариванием и искусственным замораживанием товарооборота». При введении платного рецептур‑ ного отпуска по‑прежнему бесплат‑ ным оставалось обеспечение меди‑ каментами пациентов стационаров, больных при проведении внутри‑ амбулаторных процедур (лечении зубов, наложении повязок и т. п.) и массовых профилактических мероприятий (например, при хини‑ зации для борьбы с малярией), при оказании скорой помощи. Бес‑ платно предоставлялись лекарства жителям районов Крайнего Севера, а также кочевому и полукочевому населению Казахстана, Киргизии, Каракалпакии [7]. Введение платного отпуска меди‑ каментов по рецептам поставило вопрос об обеспечении больных, жизнь которых зависела от постоян‑ ного приема лекарств, фактически 51 о льготном обеспечении. В резуль‑ тате приказами наркома здраво‑ охранения РСФСР была установ‑ лена бесплатная выдача осарсола венерическим больным [8] и инсу‑ лина – больным сахарным диабе‑ том [9]. Последнее распоряжение в 1939 г. было подтверждено и при‑ казом наркома здравоохранения СССР [10]. Реформирование фармацевтиче‑ ской отрасли в 1930‑е гг. стиму‑ лировалось задачей преодоления дефицита медикаментов. На XVI Всероссийском съезде Советов (январь 1935 г.) в своем докладе Г. Н. Каминский обрисовал ситуа‑ цию так: «Зайдите в первую попав‑ шуюся аптеку и спросите самое обычное лекарство – борную кисло‑ ту, йод. Вы получите в большинстве случаев ответ, что этого лекарства не имеется. Потребность лечебных учреждений в 1934 г. по основ‑ ным медикаментам и дезинфици‑ рующим средствам была покрыта нашей фармацевтической промыш‑ ленностью не более чем на 20 %». На ряде предприятий производство медикаментов вытеснялось про‑ изводством предметов ширпотре‑ ба, например кино- и фотопленки и др. По мнению наркома, виной тому была «недооценка производ‑ ства медикаментов и мединстру‑ ментов со стороны фармацевти‑ ческой и мединструментальной промышленности», которая выте‑ кала из «недопонимания значения этой продукции для страны» [11]. Фактически же «недопонимание» было связано с тем, что предприя‑ тия, производившие лекарственные средства и медицинские инстру‑ менты, находились в ведении про‑ мышленных наркоматов, далеких от нужд здравоохранения. С середины 1930‑х гг. ряд пред‑ приятий и объединений посте‑ пенно стали передавать в ведение Наркомздрава. Так, постановле‑ нием СНК СССР от 9 марта 1936 г. была оформлена передача треста «Вохимфарм» (за исключением заводов йода и брома) из Нарко‑ мата тяжелой промышленности в Наркомздрав РСФСР. В ведение 52 6• 2018 МЕНЕДЖМЕНТ НКЗ РСФСР в результате перешли заводы: им. Карпова, им. Семаш‑ ко, салициловый, алкалоидный в Москве, «Фармакон» в Ленингра‑ де, им. Орджоникидзе в Чимкен‑ те. Состоявший в ведении «Вохим‑ фарма» Научно-исследователь‑ ский химико-фармацевтический институт (НИХФИ) также перешел в НКЗ РСФСР [12]. В 30‑е гг. был построен ряд новых фармацевти‑ ческих заводов: «Красная звезда», имени Ломоносова, эндокринных препаратов, «Акрихин». В 1937 г. был организован Всесоюзный трест – Союзвитаминпром. С созданием НКЗ СССР (1936) в его ведение были переданы вопросы управления аптечным делом и фар‑ мацевтической отраслью в стране в целом, в составе наркомата были созданы Управление химико-фар‑ мацевтической промышленностью и Аптечная инспекция [13]. Сохра‑ няющаяся острота проблемы лекар‑ ственного обеспечения населения определила выход в 1937 г. сразу двух постановлений СНК СССР: «О мероприятиях по расширению и улучшению торговли медикамен‑ тами и другими аптекарскими това‑ рами» и «О производстве и выпуске новых фармацевтических препа‑ ратов». Правительство возложило на НКЗ СССР обязанность до конца 1937 г. открыть в стране 371 новую аптеку в сельской местности, 13 магазинов санитарии и гигиены и 401 аптечный киоск. Кроме того, право на реализацию медикаментов получили торгующие организации системы Наркомата внутренней торговли СССР в городах и Центро‑ союза в сельских местностях [14]. Это говорило о том, что устране‑ ние частного предприниматель‑ ства обострило нехватку аптечных учреждений, а медленный рост чис‑ ленности государственных аптек не позволял решить оперативно эту проблему. К 1941 г. аптечная сеть страны вклю‑ чала 9832 аптеки (в глубинке было открыто 13854 аптечных пункта) [15, с. 257]. Обеспеченность населения аптеками заметно возросла относи‑ тельно дореволюционного уровня: в 1940 г. 1 аптека в среднем прихо‑ дилась на 17 тыс. жителей (согласно переписи 1939 г., население стра‑ ны составляло 170 млн человек), а в 1914 г. – на 37 тыс. человек (178 млн человек и 4700 аптек). Однако достигнутый нашей стра‑ ной показатель был превзойден в развитых европейских странах еще в середине XIX в. Наркомздраву СССР, созданному в 1936 г., но получившему свое орга‑ низационное оформление толь‑ ко в 1938 г., потерявшему в годы Большого террора трех руководи‑ телей (наркомов Г. Н. Каминского, С. И. Конторовича и М. Ф. Болдыре‑ ва), не удалось в сжатые сроки решить возложенные на него зада‑ чи по подъему фармацевтической отрасли и аптечного дела. Нарком здравоохранения СССР М. Ф. Болды‑ рев в приказе от 5 ноября 1937 г. вновь указывал на сохраняющий‑ ся дефицит лекарств, особенно в регионах. В приказе приводились жалобы врачей с мест на отсутствие необходимых препаратов: маркуза‑ ла, миарсенола, бромурала, верона‑ ла, кодеина, анестезина, йодофор‑ ма, ихтиола и мн. др. [16]. Проблема состояла не только в плохой орга‑ низации снабжения, но и в том, что пробуксовывала сама фарма‑ цевтическая промышленность, не подкрепленная необходимой сырьевой и энергетической базой. К решению проблемы подключи‑ лось правительство. Постановление СНК СССР 1937 г. «О мерах улуч‑ шения работы промышленности Наркомздрава СССР (медицинский инструментарий и медикамен‑ ты)» предписывало, в частности, для обеспечения электроэнергией присоединить химико-фармацев‑ тические заводы к высоковольтным сетям Мосэнерго и Ленэнерго, при‑ крепить «Вохимфарм» к определен‑ ным заводам Тяжпрома и Пище‑ прома для обеспечения его необ‑ ходимым оборудованием и сырьем (углекислотой, оболочкой свиных желудков и т. д.). НКлегпрому СССР приказывалось расширить произ‑ водство технического ланолина, НКтяжпрому СССР – организовать добычу висмута из свинца, наладить производство вазелина по амери‑ канскому образцу, расширить про‑ изводство йода за счет пробури‑ вания новых скважин для йодной воды в Нефтечалинском и Бакин‑ ском районах и мн. др. Интересно, что в это сложное время уделялось внимание эстетической стороне дела – оформлению этикеток, упа‑ ковки, рекомендовалось привлекать для этого специалистов [17]. Накануне войны фармацевтическая промышленность СССР была пред‑ ставлена 59 крупными предприяти‑ ями, а также многочисленными мел‑ кими фабриками и производствами местных аптечных учреждений [18], занятых в основном изготовлением галеновых препаратов. Это опреде‑ ляло большое внимание к заготовке растительного сырья. В постановле‑ нии СНК РСФСР «О производстве лекарственного сырья» (1936) даже предусматривалось выделение валюты на закупку за границей высокоценных растений, не име‑ ющихся в СССР, для разведения в совхозах Треста лекарственного сырья НКЗ РСФСР [19]. В 1930‑е гг. был сделан определенный рывок в развитии фармацевтической науки. Он был обеспечен работами сотрудников НИХФИ, ВИЛАР и др. Важно подчеркнуть, что в эти годы было уделено внимание регламен‑ тации ввода в оборот лекарствен‑ ных препаратов и обеспечению их качества. С 1937 г. изготовление и выпуск в продажу новых фар‑ мацевтических препаратов стали осуществлять исключительно с раз‑ решения НКЗ СССР, в противном случае наступала уголовная ответ‑ ственность. Была разработана про‑ цедура получения разрешения, весь‑ ма близкая к современной. Пред‑ приятие представляло заявление с указанием наименования нового препарата, его состава, способа производства, назначения, методов испытания, прилагались протокол химического анализа и данные экспериментальных исследований и клинических наблюдений, проект упаковки, этикеты, определялась предполагаемая продажная цена. Государственная политика в фармацевтической сфере в СССР в 1930-е годы Материалы поступали на заключе‑ ние Ученого медицинского совета Наркомздрава СССР. Каждый препа‑ рат, разрешенный к производству, вносился в специальный реестр [20]. При НКЗ СССР была создана Инспекция по качеству продукции медицинской промышленности. Для улучшения контроля качества аптечной продукции Приказом НКЗ СССР от 3.03.1939 предусматрива‑ лось открытие 73 краевых и област‑ ных контрольно-аналитических лабораторий (из них 50 – в РСФСР). На них возлагалось руководство работой контрольно-аналитиче‑ ских лабораторий межрайонных контор, кабинетов, пунктов и сто‑ лов при аптеках, консультирование их, систематический анализ наи‑ более распространенных ошибок на совещаниях. Был установлен ежемесячный забор на анализ про‑ дукции всех без исключения аптек, не реже 1 раза в год проводилась контрольная проверка самих кон‑ трольно-аналитических лаборато‑ рий [21]. К началу 1941 г. в СССР функционировали 1422 контроль‑ но-аналитические лаборатории и кабинета [15, с. 259]. Ежегодное повышение квалификации работ‑ ников лабораторий осуществля‑ лось за государственный счет. Что же касалось кадрового обеспе‑ чения фармацевтической отрасли в целом, то к началу 40‑х гг. эту про‑ блему решали 9 фармацевтических вузов и 60 фармацевтических школ [15, с. 260]. Таким образом, 30‑е гг. ХХ в. были связаны с коренными преобра‑ зованиями в фармацевтической сфере. Государственная политика ИСТОЧНИКИ 1. Постановление ЭКОСО от 27 августа 1931 г. «Об организации в ведении Наркомздрава РСФСР Государственного аптечного объединения РСФСР». СУ РСФСР. 1931. № 51. Ст. 382. С. 557. 2. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 сентября 1935 г. «О реорганизации Народного комиссариата здравоохранения РСФСР». СУ РСФСР. 1935. № 21. Ст. 207. С. 203–205. 3. Постановление СНК РСФСР от 30 декабря 1935 г. № 1354 «О реорганизации управления аптечным делом в РСФСР». Официальный сборник НКЗ РСФСР. 1936. № 2. С. 5–6. 4. Постановление СНК СССР № 1348 от 2 июля 1935 г. «О торговле медикаментами». СЗ СССР. 1935. № 40. Ст. 335. С. 654–655. 5. Постановление СНК СССР от 17 августа 1935 г. № 1819 «Об оптовой продаже медикаментов, перевязочных материалов и предметов ухода за больными». СУ СССР. 1935. № 46. Ст. 390. С. 738. 6. Приказ НКЗ РСФСР от 26.03.1937 № 208 «О порядке отчислений из прибылей отделений ГАПУ РСФСР в местный бюджет на родильную помощь». Официальный сборник НКЗ СССР и НКЗ РСФСР. 1937. № 8. С. 7. 7. Приказ НКЗ РСФСР № 808 от 29 августа 1935 г. «О проведении в жизнь Постановления СНК СССР от 2.07.1935 за № 1342 «О торговле медикаментами». Официальный сборник НКЗ РСФСР. 1935. № 16–17. С. 51–53. 8. Приказ от 14.1.1936 г. № 31 «О бесплатной выдаче осарсола больным, представлявшим опасность для окружающих». Официальный сборник НКЗ РСФСР. 1936. № 2. С. 20. 9. Приказ от 19.03. 1936 г. № 249 «Об учете больных диабетом и прикреплении их к определенным амбулаториям и поликлиникам для производства инъекций инсулина». Официальный сборник НКЗ РСФСР. 1936. № 7. С. 22–24. 10. Приказ от 4.12.1939. № 110 «О бесплатном производстве инъекций инсулина больным диабетом». Официальный сборник НКЗ СССР. 1940. № 1–2. С. 23. 53 состояла в централизации руковод‑ ства отраслью, жесткой ее регла‑ ментации при внедрении новых принципов хозяйствования и обра‑ щения фармацевтической продук‑ ции, нацеленных на накопление средств и направление их на разви‑ тие отрасли и других проблемных сфер здравоохранения. Однако, несмотря на активное реформи‑ рование, к началу войны решить намеченные задачи в должном объ‑ еме не удалось: рост аптечной сети оставался неудовлетворительным, масштаб и проблемы промышлен‑ ного производства не позволили преодолеть ощутимый дефицит медикаментов. 11. XVI Всероссийский съезд Советов: 15–23 января 1935 года [Москва]: стенографический отчет. Бюллетень № 11–17. М., 1935. С. 42. 12. Постановление СНК СССР от 9 марта 1936 г. «О передаче треста «Вохимфарм» из Наркомата тяжелой промышленности в Народный Комиссариат здравоохранения РСФСР. СЗ СССР. 1936. Отдел 1. № 14. Ст. 127. С. 219–220. 13. Положение о Народном Комиссариате здравоохранения СССР. М., 1938. С. 3. 14. Постановление СНК СССР от 16 ноября 1937 г. «О мероприятиях по расширению и улучшению торговли медикаментами и другими аптекарскими товарами». СЗ СССР. 1937. № 75. Ст. 366. С. 773–776. 15. 25 лет Советского здравоохранения. Под ред. Г. А. Митерева. М., 1944. 16. Приказ НКЗ СССР от 5.11.1937 «Об удовлетворении потребности лечебных учреждений и населения в медикаментах и препаратах». Официальный сборник НКЗ СССР. 1938. № 1. С. 17–18. 17. Постановление СНК СССР от 11 декабря 1937 г. № 2127 «О мерах улучшения работы промышленности Наркомздрава СССР» (медицинский инструментарий и медикаменты). Официальный сборник НКЗ СССР. 1938. № 7. С.3–11. 18. Здравоохранение России. ХХ век. Под ред. Ю. Л. Шевченко, В. И. Покровского, О. П. Щепина. М., 2001. С. 216–217. 19. Постановление СНК РСФСР от 17.04.1936 г. № 452 «О производстве лекарственного сырья». Официальный сборник НКЗ СССР и НКЗ РСФСР. 1936. № 10. С. 3–4. 20. Постановление СНК СССР от 16 ноября 1937 г. «О производстве и выпуске новых фармацевтических препаратов». СЗ СССР. 1937. № 75. Ст. 367. С. 776–777. 21. Приказ НКЗ СССР от 3.03.1939 «Об организации контрольноаналитических лабораторий для проверки качества аптечной продукции». Официальный сборник НКЗ СССР. 1939. № 8. С. 20–22.